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关于《南通市市区排水与污水处理管理办法》的后评估报告

来源: 备案审查处 发布时间:2020-01-10 字体:[ ]

为增强规范性文件的科学性和执行力,切实推进依法行政,加强城市排水与污水管理,全面评价《南通市市区排水与污水处理管理办法》(下称《办法》)和相关制度设置的实施效果,根据市政府及司法局的工作要求,我们开展了《办法》的后评估工作。现将前期准备、各区部门自评、组织座谈、深入调研等情况,汇总如下:

第一部分 基本情况

一、评估主体

市市政和园林局

二、评估阶段

(一)通过公开招标择优选择第三方机构,力求后评估工作专业、客观、全面、准确。经过相关程序,确定了江苏瑞慈律师事务所承担《办法》的后评估工作。

(二)成立工作小组,拟定评估工作方案,明确评估工作节点、评估程序、评估主要内容等事项。

(三)集思广益,征询各方意见与建议。一是走访《办法》实施涉及的相关职能部门、有关企业等。二是邀请各区市政设施管理处等有关部门、行业专家参加后评估工作座谈会,对运营现状、矛盾问题、建议等建言献策。三是考察省内外先进做法与经验,结合南通市区实情进行比对,取长补短。

(四)充分论证、集体决策,形成规范的评估报告。在确保规范性文件统一性的前提下,召开了后评估工作汇总座谈会,初步形成后评估工作报告草案,充分讨论后形成正式上报的后评估工作报告。

三、评估方法

(一)对《办法》的合法性进行评估。对是否违反上位法,尤其是近年来新颁布的上位法,或者是否背离了近年来国家对依法行政的基本要求做基本判断。

(二)开展自我评价。认真分析《办法》实施以来开展的主要工作及取得的成效、存在的问题。重点对《办法》目的实现程度、文件条款的可操作性、与上位法及新法的相容性、继续实行的必要性、资金和配套制度建设情况进行了多方面检视。

(三)广泛听取民意。重视行政管理相对人,包括六小行业从业者对《办法》实施的实践性意见。

(四)借鉴行业经验。查找先进地区行业管理的做法,从规范性文件的名称、类别、内容、技术、具体规定、行政处罚等方面分析有关措施和手段的可行性。

第二部分 评估内容

一、《办法》的合法性

近年来,国家关于城市排水以及污水处理的法律规范不断发展与完善,逐步形成了以《水法》为基础、以《城镇排水与污水处理条例》等法规为主体,以《城镇污水排入排水管网许可管理办法》等部门规章及地方性法规、规章、政策文件等配套的法律规范体系。

(一)上位法依据分析

法律层面,我国城市排水与污水处理方面并没有专门的法律出台,但《水污染防治法》(2017)、《水法》(2016)、《环境保护法》(2014)等法律中有相关规定。

《水法》第二十三条规定了地方各级人民政府的排水与污水处理方面的职责,包括在“节流优先和污水处理再利用”等原则之下合理开发水资源、综合利用水资源,在编制城市规划、布局城市重大建设项目时既要考虑水资源的保护,也要考虑城市防洪能力的提升。第七十六条规定“引水、截(蓄)水、排水,损害公共利益或者他人合法权益的,依法承担民事责任”。第五十二条规定“城市人民政府应当因地制宜采取有效措施,推广节水型生活用水器具,降低城市供水管网漏失率,提高生活用水效率;加强城市污水集中处理,鼓励使用再生水,提高污水再生利用率”。

《水污染防治法》主要是对水污染防治的标准和规划、水污染防治措施以及水污染事故的处置等问题进行了规范。该法第二十一条规定“直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位和其他生产经营者,应当取得排污许可证;城镇污水集中处理设施的运营单位,也应当取得排污许可证。排污许可证应当明确排放水污染物的种类、浓度、总量和排放去向等要求。排污许可的具体办法由国务院规定”。禁止企业事业单位和其他生产经营者无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放废水、污水,并规定了相应的法律责任。

此外,在《环境保护法》(2014)、《防洪法》(2016)、《海洋环境保护法》(2017)等法律中也有个别条款涉及排水管理,这些都为我国城市排水与污水处理提供了基础性的法律依据。

行政法规层面,2013年10月国务院公布了我国关于城市排水与污水处理领域首部行政法规《城镇排水与污水处理条例》,是我国城镇排水与污水处理方面的专门立法。确立了城镇排水与污水处理规划制度、污水排入排水管网许可制度、污泥安全处理处置管理制度、城镇排水与污水处理设施维护保护制度、污水处理费管理和运营服务费核拨制度、设施维护运营单位准入和退出机制、城镇排涝风险评估和灾害后评估等制度、排水与污水处理监督考核和信息公开制度等多项制度,为我国城市排水与污水处理提供了明确的依据。

部门规章层面,建设部2006年公布了《城市排水许可管理办法》,同时废止1994 年5月20日颁布的《城市排水许可管理办法》。2015年,住房和城乡建设部在《城镇排水与污水处理条例》基础上制定了《城镇污水排入排水管网许可管理办法》,并废止了《城市排水许可管理办法》。《城镇污水排入排水管网许可管理办法》重点规定了排水许可证的申请与审查、排水户的监督与管理以及相关法律责任,目的在于加强对污水排入城镇排水管网的管理,保障城镇排水与污水处理设施的安全运行,防治城镇水污染。

国家政策层面,2013年,国务院办公厅发布了《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》(国办发[2013]23号),提出了要在2018 年改造完成排水管网、达到雨污分流,到 2023 年“建成较为完善的城市排水防涝工程体系”,并在编制规划、设施建设、保障措施及组织领导四方面提出了具体的措施,包括“及时研究修订《室外排水设计规范》(GB50014)等标准规定”;“健全法规标准,加快推进城镇排水与污水处理条例”;“尽快建立暴雨内涝监测预警体系,完善应急机制”等。这一文件为我国城市排水与污水处理提供了指引,明确了各方责任,指明了工作方向。

2013年9月,国务院出台了《关于加强城市基础设施建设的意见》,提出以城市道路交通基础设施、城市管网、污水和垃圾处理设施、生态园林等为重点领域,提出建设改进要求。其中要加强城市各类地下管网如供水、污水、雨水等的规划、建设、改造和检查;编制完成城市排水防涝设施规划;改造完成排水管网的雨污分流;建设完善的排水防涝设施;建设污水处理设施等,在基础设施建设完善方面为城市排水与污水处理提供保障。

2014年6月,国务院办公厅出台了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》。该文件明确“城市地下管线是指城市范围内供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等管线及其附属设施,是保障城市运行的重要基础设施和‘生命线’”,对包括城市排水管线在内的地下管线建设管理提出了具体的要求。其中还提出了“开展城市基础设施和综合管廊建设等政府和社会资本合作机制(PPP)试点”,吸引社会资本投入城市地下管线的建设。

2015年8月,国务院办公厅出台了《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》,进一步对城市排水等管线的建设提出了要求,即建设地下综合管廊以敷设城市各种管线基础设施。该文件依然坚持规划先行的原则,提出来了完善规范标准、明确实施主体、确保质量安全等方面的要求。

2015年10 月,国务院办公厅出台了《关于推进海绵城市建设的指导意见》。该文件明确,通过建设海绵城市把降雨进行资源化利用,五年内城市建成区的五分之一面积达到海绵城市的要求,十五年后城市建成区的五分之四达到海绵城市的建设要求。该文件从以下四个方面作为出发点,即加强规划指导作用、统筹有序建设、完善支持政策、抓好组织落实,提出了十项具体措施,包括“建立区域雨水排放管理制度”、“抓紧修订与海绵城市建设有关的法律法规,并在已有规范之上加以完善”、“加强社会资本投入到海绵城市的建设和运营管理之中的鼓励力度”等。

从以上政策文件中,可以看出我国城市排水、污水处理等方面在国家政策层面不断深化不断改进,从最初的限于城市排水防涝建设到地下管线建设,再到地下综合管廊建设,最后到海绵城市建设,各文件是相互承继、相互联系共同构成城市排水与污水处理的政策体系,对我国城市排水与污水处理工作有着重要的指导意义。

(二)合法性评价

综上,我市的《办法》与上述规定基本一致,但由于立法的先后以及客观情况的变化,特别是2015年《城镇污水排入排水管网许可管理办法》的出台,使得我市《办法》部分规定出现与上位法不一致的情况。主要体现在:

1、关于行政许可

我市《办法》涉及的行政许可事项,分别为第二十条、二十一条申请污水排入排水管网的行政许可、第二十四条建设施工中排放污水的许可、第二十六条重新申请或变更污水排入的许可的情形。

(1)关于污水排入排水管网的行政许可。对于该项行政审批事项主体,我市《办法》明确了排水户向公共排水设施排放污水,必须申领污水排入排水管网许可证,并按照许可证书规定的内容排水。未取得污水排入排水管网许可证,排水户不得向公共排水设施排放污水。《办法》第三条按不同管理类型进行了细分,与《城镇污水排入排水管网许可管理办法》的要求基本一致。

(2)关于工程施工影响城市污水排入排水管网的审批。《办法》仅照搬了《城镇污水排入排水管网许可管理办法》第九条工程施工申领排水许可的规定,建议结合我市实际情况因地制宜的修改细化相关内容。

(3)关于重新申请或变更污水排入许可的情形。我市《办法》第二十六条与《城镇污水排入排水管网许可管理办法》第十一条规定的条件和要求不完全一致,建议按照上位法要求分为两部分予以修改。

2、关于行政处罚

我市的《办法》第四十八条完全沿用了《城镇排水与污水处理条例》的法律责任,没有结合我市实际情况进行细化或明确。对此建议对比该条例以及其他上位法已有规定的法律责任作细化规定。包括:

《水法》六十四条至六十七条

《水污染防治法》八十二条至九十五条

《城镇排水与污水处理条例》四十六条至五十七条

《城市排水许可管理办法》二十三至二十七条

《城镇污水排入排水管网许可管理办法》二十四条至三十二条。

3、在国家相关政策的落实和衔接方面,我市《办法》部分规定相对滞后。

(1)落后于城市发展的实际情况。近年来,国家出台了一系列涉及地下综合管廊建设、海绵城市建设等方面的政策,但我市《办法》由于出台较早,还不包括这方面的内容。因此,要结合国家“海绵城市”建设的要求,在发挥自然生态功能和人工干预功能,有效控制雨水径流,实现自然积存、自然渗透、自然净化等方面做出规定。

(2)排水与排污处理需要进一步衔接。国务院《城镇排水与污水处理条例》第二十条第一款规定了“排水单位和个人”的义务,既要根据国家相关的要求把污水排入排水系统,还要申领“污水排入排水管网许可证”,然后才能将污水排入城镇排水设施,且排放须按许可证的要求来进行;城镇排水主管部门有对排水户的申请进行审查的义务。因此,我市《办法》也要考虑有效衔接排水与污水处理,在日常管理和执法全过程中,要落实国务院明确的五大措施。一是城镇排水与污水处理规划要与城镇开发建设、道路、绿地、水系等专项规划相衔接。城镇新区要优先安排排水与污水处理设施建设,未建的不得投入使用,未达标的必须进行改造。二是规范雨水和污水排放,促进污水处理再生利用和污泥、雨水的资源化利用。三是加强对污水排放和处理设施运营情况的监管,强化害井盖等设施的维护和管理。四是提高城镇内涝防治能力,地方政府要制定应急预案,加强易涝点治理。五是严厉查处违法违规排污等行为。

(3)市场机制的引入。随着管养体制的改革深化,养护作业引进市场机制,逐步进入市场化运作,建设养护市场化、政府管理间接化的体制格局初步形成,但我市《办法》对排水和污水处理设施养护市场化缺少明确规定。

二、《办法》实施后的主要绩效

2014年《办法》颁布实施后,市排水与污水处理主管部门承担并充分履行了排水与污水管理的职能,在全市各级政府、各级部门和运营企业的共同努力下,市市政设施管理处以突出源头治污,突出长效管控,注重治水实效,注重民意提升为目的,在行业管理、污染物减排、推进排水许可等方面均取得了较为显著的成果。

(一) 教育培训方面

《办法》实施以来,我市各级排水与污水处理行政主管部门积极开展《办法》宣传教育和培训工作,依托节水、普法宣传日等活动,向广大人民群众积极宣传介绍《办法》有关内容。同时,定期开展法律法规知识和专业业务知识培训,提高排水管理人员和执法人员业务水平和法规运用能力,提升了城市排水和污水处理的管理水平。据不完全统计,近三年来,市排水与污水处理主管部门组织各类排水管理业务培训十多次,参加对象涉及市县两级管理人员和业务操作人员,对提高业务水平,起到了积极作用。

(二)常规管理方面

确定了重点排水户。2016年结合《办法》并贯彻落实省住建部下发的“苏建城【2015】612号”文件,加快推进排水许可,加强重点工业企业监管,加大日常监管力度,着力解决了污水监管工作中遇到的难点和焦点问题。根据排水户的水量和水质情况筛选、确定南通市区重点排水户名录,经反复仔细核对最终确定了444户重点排水户,涵盖工业、建筑、医疗、餐饮、学校、机关事业单位、城市综合体等,按照行业类别分类统计,掌握用水量、地址、电话等基本信息。

加强了工地临时排水管理。将排水许可与道路挖掘事项合理链接,建立同时申请、同时首次看现场的联动机制,使申请道路挖掘新建项目排水许可办证率达到100%。

(三)监管与执法方面

按照市委市政府的统一部署,市综合执法部门对权力事项进行了梳理,不断制定和完善处罚事项裁量规则,细化裁量标准,规范执法行为。市各级排水与污水处理行政主管部门以《办法》为依据,严格按照《办法》要求对各种管理规范落实情况行为进行巡查,发现问题并及时制止处理。

市市政设施管理处于2015年建立了市区50家重点工业企业监管平台,实现与环保部门水污染物在线自动监测系统联网,安排专人实时监控水质水量,发现情况及时处置并建立工作台账;全年通过该系统发现违章排水24件,警告后已全部整改;上门发整改通知书21件。与排水监测站检测平台实现了联动,定期对重点企业排水进行人工取样检测,常年保持对水质超标问题的动态监控、及时处置。

2017年组织了两次工业企业专项整治行动:一次是“工业企业达标排放百日攻坚专项行动”,对市区41家重点企业专用检测井设置、在线设备运行、污泥处置进行了规范;另一次是针对观音山地区重点企业的专项整治,主要内容是查暗管、查偷排、查污泥处置、查水质超标,规范厂外检测井设置五个方面,连续5个月共组织20余批次(80多人次)的突击抽查,封堵了4家企业的问题暗管,向综合执法部门移交13家企业超标排水案源;跟踪当地政府关停了1个工业园区和另3家污染企业。

(四)设施建设方面

近年来,我市城市排水设施建设与经济建设、城市建设和环境建设同步规划、同步实施,城市排水行业得到迅猛发展。截止到2019年9月,市区共有污水管道1882.60公里,雨水管道1882.60公里,合流管道50公里,排水管道共计4868.45公里。市区现有6座城市污水处理厂,总处理能力74.5万吨/日。

(五)污染物减排方面

截至2018年底,我市所有城市污水处理厂出水总体已达到一级A排放标准。2018年全年累计处理污水量34796.25万立方米,同比增长5.7%;氨氮去除量6823吨,同比增长6%;COD削减量76775吨,同比增长7%,均超目标完成2018年度污染物减排任务。2018年我市中心城区污水处理率(按进水COD浓度折算)达到92%以上。

(六)防汛排涝方面

市排水与污水处理管理部门积极落实城区防汛,确保人员到位、物资到位、责任到位。落实排水阀门井防坠、防盗措施,在较大口径的排水阀门井(池)悬挂安全警示牌。市区共布设了10个积水自动监测点、2个内河水位、雨量监测点,已基本实现城区汛情实时动态监测。

(七)濠河水系及水环境方面

一是2014年至2015年期间,完成濠河周边23个排口的配合整治任务,签发整改通知书16份,直接负责截污整改15个点,督促、跟踪实施健康路、南大街、老教育路污水管道改造等截污工程,濠河水质已达四类地表水、局部达到三类地表水标准。

二是2016年至2018年期间,结合市区水环境治理,完成金通河等12条河道53个市政雨水排口污染源的排查整治,同时依据《办法》加强了对世纪大道西段、崇川区大型生活垃圾转运站排污、图书馆北侧河、直角河西段(外环西路)、通农物流东侧河等涉及到的道路雨水排口等重点河段进行了整治。

三是2018年以来,结合濠河周边水环境治理及市区黑臭河道整治,组织对崇川区、港闸区范围126条城市主次干道雨水管网进行了全面排查,共查出污水来源1010个,并根据污水来源的不同性质将其分为”小区、支路污水接入“、“路边污水倾倒”、“六小行业私接乱排”、“企事业单位排水”、“其它排水”等五大类,同时按照“濠河核心区域(3.5平方公里)”、“濠河周边45 平方公里”及“45平方公里以外”三个板块进行了分片统计和四次发文交办。根据市领导的要求,推动建立“社区牵头、部门联动、联手治理”的六小行业“丁香路整治模式”,初步形成由社区牵头入户签订三方合同、水务公司代办施工,市政设施处专业指导的联合工作机制;同步建立起由属地街道、城管、环保、市政、水务等部门联合执法机制,取得了初步效果。

三、《办法》实施中存在的问题

近年来,随着国家有关法律法规、政策的颁布实施,同时,我市组织机构的调整和经济社会快速发展,海绵城市建设的不断推进,导致城市排水与污水处理的新情况不断出现,需引起重视。

(一)法律法规宣传方面

对《办法》宣讲的针对性不够,公众对《办法》的知晓程度偏低,实践中漠视城市排水与污水管理制度的现象较为普遍。

(二)排水许可管理方面

排水户主动申办排水许可的意识不强,对违反排水许可证制度的用户缺少有效的、有力的制约手段,是原因之一。另外,管理部门也要创新管理方式,增强服务措施,结合数字经济的发展,通过大数据手段促进对排水户的信息收集与管理工作。

(三)规划与统筹方面

《办法》第七条规定了市区两级的规划编制与报备,目前,我市已编制排水专项规划,为了确保规划的控制与全面实施,需要各有关方面的统筹协调。一是排水与污水管理规划和其他规划之间的协调,二是排水与污水处理设施建设、运营、养护与管理的协调。近年来,我市管理体制经过多方探索,已逐步理顺。在吸收行业内好的做法方面,还需要“走出去”、“ 请进来”,不断丰富管理经验,提升管理效率。

(四)执法效率方面

根据行政执法体制改革,市综合执法部门是市排水与污水处理案件的查处机关。目前,排水与污水处理的案件查处力量相对薄弱。实践中,需要管理部门对违法线索进行前期调查、取证、移送,才可进入查处程序。相对于排水与污水管理对象多、违法行为多、移送案件不能及时处理的现状,市综合执法部门的执法效率还有提升的空间。建议市综合执法部门加强执法主动性,主动将执法前移,与管理部门共同树立起执法威信力,并且及时向主管部门反馈案件查处结果。

四、外地有关规定的借鉴

(一)在立法名称方面,大多数立法是针对城市排水和再生水利用分别立法,北京(《北京市排水和再生水管理办法》)、天津(《天津市城市排水和再生水利用管理条例》)宁波(《宁波市城市排水和再生水利用条例》)等地采用将城市排水和再生水利用一并规范。

(二)在立法目的方面,各地都强调:加强城市排水管理,保障城市排水设施正常运行是绝大多数立法最直接的目的,而对于污水处理,加强污水处理管理,提高污水利用效率,节约和保护水资源是其共同的立法目的。

(三)在具体规定方面,以《苏州市排水管理条例》、《南京市排水条例》为例,有些管理措施值得借鉴。比如,南京作为全国内涝比较严重的城市之一,在城市排水方面的实践经验较多。《南京市排水条例》第十五条、第十六条、第十八条、第十九条分别对新建改建住宅、已建成住宅、新建改建道路、已建成道路等区别对待,分情况各自明确具体做法,特别是将因地制宜写入《条例》中,加强可操作性和科学性,以最大限度的提高城市内涝防治能力。

此外,《天津市城市排水和再生水利用管理条例》、《合肥市再生水利用管理办法》中,对设施管理、监督检查等方面内容值得借鉴。

第三部分 评估结论

充分肯定《办法》为我市排水与污水管理中发挥的重要作用。针对当前城市管理的现状,建议《办法》纳入完善与修订计划,在条件成熟时,提升立法层级。

第四部分 有关建议

在《办法》修订与完善阶段,以下内容建议考虑:

一、规划管理方面,明确城市排水和污水处理规划与城镇开发建设、道路、绿地、水系等专项规划相衔接的可行性、操作性规定。在规划总平审查时,明确雨污管网走向及接入点,并征求相关主管部门意见。

二、管理队伍建设方面,针对设施维护、运营、执法等环节,加强专业人员的配备与训练。对承担排水、污水处理的重要单位,建立行政管理与执法信息员队伍,发挥其辅助执法的力量。

三、制度建设方面,建立排水户的信息采集制度,违法黑名单制度,用信用惩戒等柔性手段,督促行政管理相对人纳入管理轨道,解决排水许可推广难、实施难的问题。

建立违法案件联合查处机制,由城管、环保、市场监督、市政、水务、属地政府等部门相对固定人员建立工作群,每月或每季度集中受理和上门查处各类疑难案件(必要时进行媒体跟踪曝光),并按照长效管理形成机制化、常态化。建立“管理+属地+执法”案件快速移送制度,对少数不配合、不整改、不领证的违法排水钉子户,城管执法力量应当前置到小组、到一线,与管理及属地部门一起上门调查取证、面对面地做当事人的工作,完善前期流程与规范,与市城市管理局的执法标准无缝衔接,共同解决执法难的问题。

四、管理措施方面,在规划阶段增加“排水设计方案征求意见”环节,明确“规划主管部门(我市因行政许可改革调整为市行政审批局)在依法核发建设工程规划许可证时,应当征求排水主管部门的意见”。在建设阶段增加“排水设施竣工资料备案”环节,明确建设单位应当“将竣工验收报告及相关资料报排水主管部门备案”,要求城市排水设施应与建设工程同步设计,同步施工,同步验收,同步投入使用要求,确保排水设施建设能够与城乡空间拓展同步。

五、管理手段方面,一是排水许可前置,先办排水后办接水,督促排水户主动申领排水许可证。二是明确市区污水管道接入的标准与规范,规定住宅小区、六小行业、建设工程排水接入点等其他各类型污水管道接入的方法,回应行政管理的现实需求,落实就近原则或按照主次干道接入的原则。三是运用科技手段对城市排水行为进行监管。对重点排水户排水采取在线监控,运用技术手段提高监管效率。四是完善污水处理收费政策,全面实行差别化污水处理收费政策,使用自备水源的单位和个人应当按规定时限足额缴纳污水处理费,提升自备水污水处理费征收率。

六、法律责任方面,对我市普遍存在、亟需治理的违法行为,充分利用立法空间,依法设置对应的罚则,增强《办法》的实操性。具体可参照《南京市排水条例》四十八条至五十四条、《苏州市排水管理条例》二十六条、二十七条等规定,设置以下核心罚则。

一是将建设单位作为承担法律责任的主体,未在新建、改建的阳台设置污水管道的,相关职能部门可以限期责令改正,逾期不改的或者造成严重后果的,处以十万元以上三十万元以下罚款。

二是明确六小行业及建设工程施工企业必须配建正常运营的排水与污水处理设备,餐饮、汽车清洗、建设工程施工等产生油脂或者泥砂的排水户配建的预处理设施未能正常运行的,由排水行政主管部门责令改正;逾期不改正或者造成严重后果的,责令停业、整治,处以一万元以上五万元以下罚款。

三是明确私自污水排入雨水管道的法律责任,排水户违法利用排水管道从事经营活动的,排水行政主管部门可责令停止违法行为,采取其他补救措施,可处以警告、一万元以下罚款;情节严重的,可以处一万元以上三万元以下罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。